2023以来，在土地出让金还没有完全恢复的背景下，非标、商票等城投债券之外的债务，违约或逾期的数量均已超过了去年同期，可能会加大区域及城投债券的估值风险。提高资产运营能力、创新业务模式、丰富造血能力，打造融、投、建、管一体化产业链供应链运营平台成为城投的发展方向。交通基础设施投资作为城投债券重要组成部分，盘活高速公路服务区等开发潜力较大的资产，释放其作为物流节点天然优势，以物流为纽带融入到区域产业合作，是城投企业借助业态创新，实现由资产运营商向产业服务商进行转变的有效举措。

（一）交通基础设施建设类在城投专项债中占比较大

根据2022年城投企业承接专项债及项目投资额统计，交通基础设施专项债规模1385.91亿元，占总规模22%，项目投资额近5万亿。这部分债务主要支持如服务区、收费公路、机场（不含通用机场）、城市停车场等项目建设，项目投资大、回报周期长，存在一定公益属性，同时也属于综合型资产，具有复合型开发的广阔前景。

图1 2022年城投企业所承接专项债规模以及项目投资额

（二）服务区是融入市场竞争的有效手段

随着资产开发类型的不断深化，服务区已经不单单给过往司机及乘客提供基本休憩服务，已经向综合型功能转变，也是城投企业融入市场竞争的重要窗口。

一是服务区功能由单一向复合转变。高速公路服务区不再简单发挥以往“休息场所”的作用，而是通过服务创新以及多功能的发展新模式，逐渐成为一座城市对外展示形象的窗口，更是华丽转身为带动周边地区经济、旅游、娱乐、商业的“新引擎”，新能源走廊节点、城市外宣窗口、商业综合体等代名词不断叠加。

图2 服务区传统功能与新型功能示意

二是成为区域能源通道的重要节点。在“30·60”双碳政策的指引下，高速公路成为全国新能源大通道的主动脉，服务区成为布局新能源基础设施的核心节点，也是吸引投资主体落地发展的重要载体，已经从运输配套服务转向吸引投资主体，是扶持政策、地方产业融入市场的有效支撑。

三是成为与城市交互的重要载体。在临近城市中心、旅游景区、产业园区等有物资集散需求主体时，服务区与上述要素间具备空间上距离短、可专线连接的特征，通过高效便捷的物流服务释放要素的经济发展潜力，从推动区域的整体发展出发，将服务区打造成为推动区域经济发展的有效抓手。

（一）“服务区”具备发展物流业的基础优势

一是土地规模优势。服务区规模一般均在22.5亩以上，以四川省为例，按照《四川省高速公路服务区设计与建设标准》（DBJ51-T 154-2020）规定，四川省高速公路服务区规模配置标准为A、B、C三类，为发展物流业所需的集散、仓储等基础设施建设提供了一定的空间堆存能力。

表1 四川省服务区分类

二是运输网络优势。全国高速公路信息系统实现全网互联，闭环信息监管已经形成，同时服务区属于运输大动脉的节点，通过服务区发展物流，可以让物资在路网内实现集散、流通，具有明显的效率优势。

三是配套基础设施优势。完善的房建、能源设施对于开展餐饮、住宿、便利店、汽修等经营项目提供了条件，为物流运输、仓储等业态提供配套保障。

（二）“服务区”具备打造高速公路新能源运输通道的优势

随着新能源运输成为物流业的主旋律，高速公路服务区成为打造新能源走廊的重要节点，氢能源、电能充换电站相继入驻，2022年交通运输部发布《加快推进公路沿线充电基础设施建设行动方案》，要求加速充电基础设施的布局，未来市场达万亿级别。我国服务区数量逐年递增，预计2026年将增加至4462个，开发潜力巨大。然而，我国大部分服务区的潜在价值待开发，更有学者估计潜在市场消费规模超2000亿元以上。

图3 2015-2026E年我国高速公路服务区的数量

2022年5月，国务院发布了《扎实稳住经济的一揽子政策措施》（国发〔2022〕12号），明确将新能源项目纳入专项债券支持范围；2023年，《国务院办公厅关于进一步构建高质量充电基础设施体系的指导意见》（国办发〔2023〕19号），明确加快既有高速公路服务区充电基础设施改造，通过地方政府专项债券、绿色债券等方式丰富融资渠道，为城投参与规划建设提供通道。

（三）“服务区”具备打造物流节点、串联高速公路网络的天然优势

高速公路作为连接区域的主干道，是物资转运的大通道，也是国家物流大通道的核心组成部分，而且自行具备全国成网的优势，高速公路服务区作为货车运输的中途停靠节点，基于自身完善的功能，具备打造高速公路物流小枢纽的优势。因此，依托服务区打造“枢纽+通道+网络”的高速公路物流体系，也是城投融入物流业大趋势的重要措施。

图4 高速公路节点功能示意图

三、服务区发展模式探索

沿海发达省份以服务区为载体发展已做了先行的尝试与实践，效果显著。如2005年，浙江台州天台服务区提供为过境车辆提供装卸、配货服务，以及台州境内提供配送服务等物流服务项目，这是我国第一个高速公路服务区物流网点。甘肃武威南高速公路服务区设有货运集疏中心，对进出服务区货物实行专车接送、送货上门服务，解决了货车耗费白天等待晚上进城的矛盾。目前匈牙利拥有13个国家级物流中心，其中就有11个物流中心位于高速公路服务区内，法国服务区的收入占高速公路公司主营收入的60%。具体服务区发展探索模式下：

（一）探索便捷式出入口，将服务区打造为综合服务平台

依托城投资产类型多样化的优势，选择周边具备优质旅游资源、农特产品、城市副中心、产业园区等要素的高速公路服务区，打造含ETC出入口的开放式服务区，创新服务区ETC收费模式，将服务区与市场直接相连，为服务区打造物流节点、衔接生产与消费，提供开放式的交互空间，市场交通基础设施资产的最大化价值。

（二）依托服务区分段运营，畅通高速公路物流体系

鼓励城投与大型物流企业开展合作，通过服务区资产运营、新能源基础设施建设、本地资源整合的优势，参与到物流运输仓储的环节中，畅通“服务区+运输仓储+城市配送”的物流体系。

一方面，通过服务区物流基础设施实现高速公路干线运输的快卸快走，提供车辆周转率，也减少晚上货车排队进城的困境。另一方面，依托服务区便携式出入口与城市及产业园区相连，参与服务区到城市段的物流环节，通过推广新能源车辆关联性充电政策，统一运营服务区、城市充电桩，通过创新产业类型提升资产关联度，同时打通高速公路门到门、端到端的物流服务体系，也为各地城投参与到区域经济融合发展提供平台。